O presidente do Tribunal de Justiça, desembargador Orlando Perri, negou o pedido de "suspensão de segurança" impetrado pela Mesa Diretora da Assembleia Legislativa, contra a decisão do juiz da Vara de Ação Civil e Ação Popular, Luis Aparecido Bertolucci Júnior, que acatou a ação do Ministério Público do Estado (MPE), tornando nula a indicação de Janete Riva (PSD) para o Tribunal de Contas do Estado (TCE).
Em sua decisão, deferida nesta quarta-feira (17), Perri não concordou com os argumentos da AL, que em seu recurso alegou a interferência do Poder Judiciário no Poder Legislativo, na escolha do próximo conselheiro do TCE. A escolha do cargo em aberto, deixado por Humberto Bosaipo, cabe ao parlamento estadual.
“Assim sendo, e não visualizando na decisão questionada qualquer invasão ao direito de a ALMT – desde que obedecidos os procedimentos formais e os requisitos constitucionais – proceder a escolha e a posterior indicação de membro do TCE/MT, INDEFIRO, ao menos em juízo prelibatório, o pedido de Suspensão de Liminar, mantendo os efeitos da decisão invectivada”, diz trecho da decisão do presidente do TJ.
Contrariando os argumentos dos deputados estaduais, Orlando Perri destacou que a ação de autoria do MPE não contestou o direito da AL em indicar o novo nome para o Tribunal de Contas, mas as exigências constitucionais para a ocupação do cargo.
“De tudo que aqui se expôs, está evidente que o mérito do ato de escolha e indicação não está sendo analisado, nem sindicado pelo Judiciário. O que se está a dizer é que o procedimento formal e regular de escolha, aparentemente, não se subsume aos mandamentos constitucionais e tampouco ao regramento interno da própria Casa de Leis, o que autoriza a intervenção judicial para recolocar a coisa em seus trilhos e, assim, o procedimento ter sua tramitação retomada”, destaca outro trecho da decisão de Perri.
Suspensão da indicação
A liminar concedida por Bertolucci, na tarde de terça-feira (16), atendeu a ação civil pública, proposta pelo procurador-geral de Justiça Paulo Prado e suspendeu a sabatina com a indicada pelo parlamento para a vaga do ex-conselheiro Humberto Bosaipo.
O magistrado entendeu como aceitável os argumentos usados pelo Ministério Público do Estado (MPE), que afirma que a esposa do deputado estadual José Riva (PSD) não preenche os requisitos constitucionais, como o ensino superior completo e a reputação ilibada para ocupar a vaga no TCE.
Nesta segunda-feira (15), além da nulidade da indicação, o Ministério Público do Estado (MPE) também requereu a nulidade dos atos subsequentes à indicação, como nomeação, posse e investidura. Assim como a determinação de que o Governador do Estado Silval Barbosa (PMDB) se abstenha de promover a nomeação de Janete Riva. O presidente do TCE, Waldir Júlio Teis, também figura no polo passivo da ação a fim de que não dê posse à requerida.
Confira a decisão do presidente do TJ na íntegra:
"Despacho do Presidente V i s t o s, etc.
Cuida-se de pedido de Suspensão de Liminar aviado pela Assembleia Legislativa do Estado de Mato Grosso, pretendendo o sobrestamento dos efeitos da decisão proferida no juízo de piso, a qual suspendeu o procedimento de indicação e escolha do novo Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado, ante a vacância do cargo decorrente da renúncia formalizada por seu antigo ocupante.
Aduz a requerente que a decisão de primeiro grau está a representar indesejável e inaceitável interferência judicial em assuntos da autonomia interna do Poder Legislativo Estadual, a quem caberia, por designação constitucional, a incumbência de escolher, sabatinar e indicar membro a compor a Corte de Contas do Estado.
Pondera ser da característica do procedimento de indicação a realização de fases interna corporis que se colocam a salvo do controle de legalidade afeto ao Judiciário, salientando, de modo peremptório, que a decisão fustigada impede-lhe de prosseguir no processo de indicação, obstando ao Plenário da Casa de Leis efetuar sabatina do candidato escolhido e, após isto, se obtida aprovação, proceder à indicação que lhe compete por atribuição constitucional.
Assevera que a proibição da continuação do processo de escolha do membro a ser indicado viola as prerrogativas do Órgão e, exatamente por isso, se encaixa na ideia de ameaça ou lesão à ordem administrativa e ao interesse público primário, justificando o cabimento e a procedência do incidente suspensivo.
Em breves linhas é o que havia a relatar.
Passo a apreciar o pedido de Suspensão em sede de delibação provisória, ante a alegada urgência na análise da pretensão.
De início, calha registrar que não obstante a ALMT não possua personalidade jurídica, por ser ente político do Estado, detém a chamada personalidade judiciária, isto é, legitimidade para atuar judicialmente na garantia da defesa de seus direitos institucionais, como é o caso em tela.
Lado outro, também é necessário reconhecer que a questão retratada no pedido incidental tem repercussão social e jurídica, além de possuir evidente interesse coletivo, o que justifica o processamento da medida excepcional prevista na Lei nº 8.437/92.
Analisados os aspectos objetivos de cabimento do pedido de Suspensão de Liminar, faz-se necessário enveredar ao cerne da discussão, ou seja, ao argumento de que a decisão objeto do pedido de suspensão está a violar as prerrogativas institucionais do Poder Legislativo, impedindo-o de exercer seu poder-dever de escolha e indicação de membro para a vaga aberta na Corte de Contas do Estado, ante a renúncia do Conselheiro Humberto Bosaipo.
Primeiramente, é cabível salientar que a prerrogativa da indicação de membros aos Tribunais de Contas está fixada no Texto Constitucional pátrio e repetida, por simetria, na Constituição do Estado, que assim estabelece:
Art. 26 É da competência exclusiva da Assembleia Legislativa:
XVIII – escolher, mediante voto secreto e após arguição pública, dois terços dos membros do Tribunal de Contas do Estado;
XIX – aprovar, previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:
a) Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado;
Cabe concluir, então, que será da competência da ALMT a escolha ou a aprovação da indicação de membros da Corte de Contas, que é órgão auxiliar daquele Poder.
Até aqui navegamos por águas calmas, sendo pacífico o entendimento sobre tal prerrogativa institucional do autor do pedido incidental. A questão posta à baila, todavia, não está em discutir a competência do Legislativo para indicar ou para aprovar indicação de membro do TCE/MT, mas sim, da existência de procedimentos e requisitos formais e objetivos que tenham de ser observados para este processo de escolha/indicação e se tais predicados, caso existentes, estão sendo observados no caso em tela.
Dito isso, calha registrar, desde logo, que não obstante na análise do pedido de suspensão de decisão judicial seja vedado incursionar sobre as razões jurídicas da decisão atacada, não é proibido ao Presidente do Tribunal proferir um juízo mínimo de delibação a respeito das questões jurídicas presentes na ação principal, conforme tem entendido a jurisprudência da Suprema Corte, da qual se destacam os seguintes julgados: SS 846-AgR/DF, rel. Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 29.5.96; SS 1.272-AgR/RJ, rel. Ministro Carlos Velloso, DJ 18.5.2001.
Expostas as questões necessárias ao delineamento da matéria, recordo que a nomeação ao cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas – de há muito tempo – deixou de ser encarada na doutrina e na jurisprudência como ato discricionário, uma vez que o legislador constituinte tratou de fixar parâmetros para esta escolha.
Colhe-se da boa doutrina:
“Esses requisitos assentaram que a escolha de um Ministro do Tribunal de Contas da União deixou de ser um ato predominantemente discricionário para ser estritamente vinculado aos parâmetros da Lei” (Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, in ‘Requisitos para Ministro e Conselheiro de Tribunal de Contas’, Revista de Informação Legislativa 126:113, 1995, p. 113).
Aliás, este Sodalício já se manifestou sobre o tema, salientando que “A escolha de Conselheiro de Contas por parte do Executivo, no que tange à forma, procedimento, não constitui ato discricionário, ao contrário, constitui ato vinculado aos requisitos e à forma previstos na Constituição Estadual” (MS nº 112.951/2007, Pleno, Relator: Des. José Tadeu Cury).
Referidos requisitos estão expostos no art. 73 da CR/88 e reproduzidos no art. 49, § 1º, da Constituição do Estado, verbis:
Art. 49. O Tribunal de Contas do Estado, integrado por sete Conselheiros, tem sede na Capital, (…)
§ 1ºOs Conselheiros do Tribunal de Contas serão nomeados pelo Governador do Estado, com aprovação prévia da Assembleia Legislativa, dentre brasileiros que satifaçam os seguintes requisitos:
I – mais de trinta anos e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II – idoneidade moral e reputação ilibada;
III-notório conhecimento jurídico, contábil, econômico e financeiro ou de administração pública;
IV – mais dez anos de exercício de função ou de atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
Desse modo, fácil perceber que a escolha do Conselheiro é baseada em requisitos definidos pela Constituição (idade, idoneidade e reputação ilibada, notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, financeiros ou administrativos e 10 anos de experiência nessas áreas), não havendo margem de discricionariedade na análise ou verificação de tais predicados.
Vale dizer: é mesmo da Assembleia Legislativa e do Governador do Estado a prerrogativa de escolha, indicação e nomeação de Conselheiro das Cortes de Contas; todavia, essa atribuição não é livre e indiscriminada, estando condicionada e restrita aos requisitos objetivos e subjetivos impostos pela Carta Política.
Toda essa digressão serve para se destacar que, no caso em tela, ao menos diante dos elementos probatórios acostados aos autos, não houve no procedimento de escolha interna da candidata a Conselheira que estaria em vias de ser sabatinada pela Casa de Leis, qualquer análise ou ponderação acerca do cumprimento dos requisitos constitucionais necessários para a assunção do cargo.
Explico: publicada a vacância do cargo de Conselheiro, ante a renuncia do sr. Humberto de Mello Bosaipo, no dia 10.12.2014, a Presidência da Casa de Leis leu a comunicação oficial da vaga, no dia 11.12.2014, em sessão noturna, e no outro dia cedo, as 11 horas da manhã, já houve reunião do Colégio de Líderes da ALMT, e por voto secreto dos membros, decidiu-se pela escolha do nome de Janete Gomes Riva para compor a vaga de Conselheira do TCE/MT, após sabatina pública pelos membros da própria Assembleia Legislativa.
À toda evidência, o processo de escolha foi absolutamente reservado, quase secreto, sem qualquer publicização da existência da vaga, da abertura de um processo de escolha, e, pior, sem que haja qualquer indício de que os requisitos constitucionais para a assunção do cargo tenham sido sindicados, averiguados ou até mesmo ponderados pelos parlamentares.
E antes que se diga que a sabatina pública se presta a tal finalidade, calha repetir que os requisitos possuem ordem objetiva e subjetiva e são cumulativos, sendo evidente que, nela, não se aferirá, por exemplo, reputação ilibada, idoneidade moral, exercício por mais de 10 anos de atividade profissional cujo conteúdo tenha pertinência com as expertises exigidas para o cargo e descritas no inciso III, da norma acima reproduzida.
Tanto isso é verdade que o próprio Regimento Interno da ALMT prevê que:
Art. 469. À Assembleia Legislativa compete, nos termos do art. 26, XVIII e XIX, da Carta Estadual, a aprovação de nomes indicados, para ocuparem os cargos ali mencionados.
§ 1º. A mensagem com o nome do pretendido será instruída com o curriculum do candidato e, se recebida a indicação feita pelo Governador ou pela Mesa Diretora, quando o caso, será lida no Expediente e publicada no órgão oficial da Assembleia Legislativa.
Pode-se concluir, então, que antes da arguição pública será necessária a entrega do currículo do candidato a cargo cuja indicação ou aprovação esteja a cargo da ALMT e, somente se registrada a conformidade com os requisitos legais é que se poderá falar em seguimento do procedimento interno de escolha.
Aliás, o Regimento Interno fala inclusive em projeto legislativo para a indicação de membro do TCE/MT, verbis:
Art.173. São da iniciativa da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa, entre outros, os projetos:
III – de apreciação de nomes para Conselheiros do Tribunal de Contas;
Art.174. Os projetos deverão ser divididos em artigos numerados, concisos e claros, encimados, sempre, de ementa enunciativa do seu objeto.
Ao que se dessume da regra regimental, a indicação deve ser precedida de projeto que proponha o nome do candidato, dividido em artigos, nos quais, presume-se, estarão as razões da escolha e os critérios usados, mas, repita-se, ao menos com os elementos carreados aos autos até o presente instante, nada disso ocorreu, tendo a Casa de Leis simplesmente votado um nome de seu agrado, sem obedecer a qualquer iter procedimental, o que, inclusive, aparentemente, viola a sua própria normatização interna.
Insista-se no tema: a escolha é atribuição do Órgão, mas não é discricionária! Está vinculada aos elementos da lei, como, aliás, brilhantemente salientou o Ministro Paulo Brossard, ao relatar o Recurso Extraordinário nº 167.137/TO:
“[…] Ao contrário do que harmonicamente dizem as impugnações à ação, a comprovada idoneidade e o notório saber, como a própria adjetivação ressalta, são elementos objetivos que não podem ser desconsiderados pela discricionariedade, pela vontade, pela simples avaliação do Governador. Esta visão distorcida do ato administrativo praticado já seria, por si só, suficiente para demonstrar a sua contaminação.
O notório saber exigido pela norma do inciso III do artigo 235 das Disposições Constitucionais Gerais e o notório conhecimento pelo inciso III, do § 1º, do artigo 73, da Constituição, estão diretamente relacionados com as áreas do conhecimento específico, necessário ao exercício das funções dos membros dos Tribunais de Contas.
Mesmo que não existissem os parâmetros, outros não poderiam ser que aqueles especificados na norma constitucional do inciso III, do § 1º, do artigo 73.
Não é o Governador que vai, discricionariamente, escolher dentro de que área do conhecimento que se exigirá o notório saber para a nomeação dos referidos membros do Tribunal de Contas” (STF, RE nº 167.137, Relator: Min. Paulo Brossard).
E, em sendo ato vinculado, a indicação e a nomeação de membro para a Corte de Contas não se coloca – como pretende a requerente – a salvo do controle de legalidade, que compete, em última instância, ao Judiciário.
É obrigatório, ainda, salientar que, segundo o autor da Ação Civil Pública, a candidata escolhida pela ALMT não possui graduação acadêmica, nem especialização profissional que a habilite a concorrer ao cargo a ser preenchido pela indicação do Legislativo, o que, mais uma vez, não parece ter sido analisado e sopesado pelos parlamentares, já que não se encontra nos autos nem nos argumentos da inicial qualquer indicação da existência de procedimento formal no qual tenha sido analisado o preenchimento, pela candidata escolhida, dos requisitos fixados na Constituição, inclusive daquele que exige notória expertise em ciências contábeis, financeiras ou jurídicas ou da administração pública, para o desempenho de cargo eminentemente técnico e de específicas habilidades, como bem salientou a Suprema Corte:
“[…] O problema para mim não está na falta de diploma, até porque há diplomas e diplomas, como há faculdades e faculdades, universidades e universidades. Tivemos brasileiros eminentíssimos que não tinham o pergaminho. De Evaristo da Veiga a Machado de Assis, de Quintino Bocaiúva a Carlos Lacerda, de Capistrano de Abreu a Érico Veríssimo. Não é a falta de diploma dos nomeados para o Tribunal de Contas do Tocantins que me impressiona, nem o fato de um dos nomeados ter tido rejeitadas suas contas de Prefeito, fls. 17/18, o que comprometeria seu bom nome.
Há um argumento, para mim, que é suficiente e decisivo, e que me basta para votar, como voto, pelo conhecimento e provimento do recurso para dar pela procedência da ação popular. É que deve haver um mínimo de pertinência entre as qualidades intelectuais dos nomeados e o ofício a desempenhar. Podem eles ser pessoas excelentes, mas nada indica que tenham a qualificação mínima para o desempenho dos cargos para os quais foram contemplados.
Aliás, a propósito há um precedente clássico. Floriano nomeou para o Supremo Tribunal Federal o médico Barata Ribeiro e dois generais, Inocêncio Galvão de Queiroz e Raymundo Ewerton de Quadros (LEDA BOECHAT RODRIGUES, História do Supremo Tribunal Federal, 1965, I, p. 46 e 47). Todos eram expressões na sua classe (MAXIMILIANO, Comentários, 1929, n. 371, p. 603) mas, obviamente, suas formações nada tinham com o Direito. O Senado, a despeito de ser unanimente florianista, recusou as nomeações ao aprovar parecer de JOÃO BARBALHO que sustentou o óbvio – o notável saber a que se referia a Constituição era saber jurídico (Constituição Federal, 1902, p. 230 e 231; no mesmo sentido PEDRO LESSA, Poder Judiciário, 1915, p. 28).
Pode uma pessoa ser distinto matemático, físico ilustre, filólogo competente, astrônomo de nomeada, botânico eminente, até teólogo respeitado e, evidentemente, não possuir o saber, relativamente especializado, para exercer com adequação e propriedade as atribuições de Conselheiros do Tribunal de Contas, especialmente de um Estado recém-criado, com tudo por organizar, inclusive a vida administrativa dos Municípios.
Isto tudo considerado, parece-me ser imprescindível que se compreenda de modo claro que a moderna concepção de Estado Democrático de Direito e do papel dos entes políticos que o compõem, não admite uma noção estanque e enclausurada da Teoria da Separação dos Poderes, afinal, o Estado é uno e os poderes são mecanismos de expressão da vontade estatal, desempenhando funções preponderantes, mas não exclusivas, cada um em sua órbita de atuação.
Daí surgiu a ideia de “o poder controlar o poder”, estabelecendo-se um sistema em que as atribuições e competências de cada ente não se justaponham a do outro e ao interesse público, conferindo-se ao próprio sistema instrumentos para o controle de eventuais abusos e excessos no desempenho das funções estatais, naquilo que ficou celebrado na doutrina americana como checks and balance (teoria dos feios e contrapesos), que, resumidamente, legitima a convivência harmônica e independente dos Poderes republicanos, delimitando-a na condição de que os atos perpetrados por cada ente, no desempenho de seu mister constitucional, não impliquem desobediência aos comandos da própria República, insertos na Carta Política e nas normas que buscam nela fundamento de validade.
Neste sentido:
“O controle do exercício de poder político é o principal alvo da concepção em tela. Cada poder corresponde a um limite ao exercício das atividades do outro, compondo o teoricamente harmonioso conjunto de freios e contrapesos (checks and balances), destinado a proteger o cidadão da tirania que representaria a junção dessas funções em uma só autoridade. Nesse sentido, com fundamento na sempre invocada formulação de Montesquieu, um Estado é livre quando nele o poder limita o poder, visto que a condição para o estabelecimento do respeito às leis e da segurança dos cidadãos é a de que nenhum poder seja ilimitado. A ideia de consenso social, desta maneira, assenta-se no equilíbrio de forças, ou na paz estabelecida pela ação e reação dos grupos sociais” (Fabricio Mota, Função Normativa da Administração Pública, ed. Forum, pág. 30).
“[…] Em um Estado Democrático de Direito, como o é a República Federativa do Brasil (CF, art. 1º, caput), é paradoxal conceber a existência de campos que estejam blindados contra a revisão jurisdicional, adstritos tão-somente à alçada exclusiva do respectivo Poder. Insulamento de tal monta é capaz de comprometer a própria higidez do processo legislativo e, no limite, o adequado funcionamento das instituições democráticas. Daí por que se impõe revisitar esta atávica jurisprudência do Tribunal” (STF, Mandado de Segurança nº 31.816, Ministro LUIZ FUX).
De tudo que aqui se expôs, está evidente que o mérito do ato de escolha e indicação não está sendo analisado, nem sindicado pelo Judiciário. O que se está a dizer é que o procedimento formal e regular de escolha, aparentemente, não se subsume aos mandamentos constitucionais e tampouco ao regramento interno da própria Casa de Leis, o que autoriza a intervenção judicial para recolocar a coisa em seus trilhos e, assim, o procedimento ter sua tramitação retomada.
Assim sendo, e não visualizando na decisão questionada qualquer invasão ao direito de a ALMT – desde que obedecidos os procedimentos formais e os requisitos constitucionais – proceder a escolha e a posterior indicação de membro do TCE/MT, INDEFIRO, ao menos em juízo prelibatório, o pedido de Suspensão de Liminar, mantendo os efeitos da decisão invectivada.
Publique-se.
Colha-se o parecer da ilustrada Procuradoria de Justiça e, após, não havendo recurso, volvam-me para decisão final.
Cuiabá, 17 de dezembro de 2014.
Desembargador ORLANDO DE ALMEIDA PERRI,
Presidente do Tribunal de Justiça de MT."
