O Tesouro Nacional estima que o fluxo de arrecadação acumulada, em valores correntes, de PIS/Cofins teve perda de R$ 147 bilhões no período de 2019 a 2024. A trajetória recente da arrecadação de receitas tributárias do PIS/Pasep e da Cofins, que representaram cerca de 4% do PIB e 17,6% das receitas primárias em 2024, foi apresentada na 7ª Edição do Relatório de Projeções Fiscais do Tesouro, divulgada nesta segunda-feira.
No documento, o Tesouro considerou que, dada a sua magnitude, essas receitas são “fontes de recursos essenciais para o financiamento de programas da seguridade social, como seguro-desemprego, abono salarial, saúde pública e previdência social. Ao mesmo tempo, são instrumentos de política fiscal fundamentais para a administração da carga tributária e têm sido instrumentos de estímulo a vários setores econômicos”.
O PIS/Pasep e a Cofins incidem sobre o faturamento das pessoas jurídicas, a importação e a folha de pagamento, com suas alíquotas variando de acordo com o regime de apuração (cumulativo e não cumulativo).
Apesar da diversificação da base de incidência, o Tesouro pontuou que foi observada tendência de redução de sua arrecadação nos últimos anos. Em 2004, a arrecadação líquida do PIS/Cofins representou 5,03% do PIB, montante que contrasta com o patamar de 20 anos depois, quando representou 4,01% do PIB registrado em 2024.
O valor mínimo no período ocorreu em 2023, quando o PIS/Cofins correspondeu a 3,45% do PIB, desempenho esse influenciado pela desoneração dos combustíveis. Enquanto para a Cofins essa queda tem se mostrado mais evidente a partir de 2005, no caso do PIS/Pasep esse movimento decrescente se torna mais destacado a partir de 2011.
O que explica a redução
Segundo o órgão do Ministério da Fazenda, o comportamento declinante dos tributos ocorreu mesmo com a expansão da economia brasileira decorrente do boom de commodities da primeira década do século XXI.
O marco inicial desse processo se vincula com a estruturação normativa dos regimes cumulativo e não cumulativo em 2003, que envolveu uma série de benefícios tributários. Logo em seguida, o ano de 2006 foi marcado pela criação do Simples Nacional, como regime aplicável às microempresas e empresas de pequeno porte, ensejando mais benefícios tributários por meio das reduções de alíquotas ou isenções de PIS/Cofins. No mesmo ano, também foram aprovadas novas desonerações, com destaque para as relativas aos insumos e comercialização de produtos da cesta básica.
Entre 2011 e 2013, houve nova elevação de subsídios, decorrente do aumento da faixa de inclusão do Simples Nacional, que aumentou o limite de elegibilidade de R$ 2,4 milhões para R$ 3,6 milhões de faturamento. Adicionalmente, foi reduzida a zero uma série de alíquotas do PIS/Cofins relacionadas a itens da cesta básica naquele ano.
Já em 2021 houve crescimento dos subsídios tributários, decorrente da desoneração sobre os combustíveis, e sua posterior recomposição em 2024.
“O motivo da redução da arrecadação líquida observada se encontra na aprovação de subsídios ao longo do período estudado. Ou seja, caso não houvesse tais aprovações, a arrecadação provavelmente teria se mantido estável em porcentual do PIB”, sustentou o Tesouro.
Tese do Século
Além da aprovação de subsídios tributários nas últimas duas décadas, o Tesouro considerou que tanto o PIS quanto a Cofins foram “severamente impactados” com o julgamento da ação da exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS/Cofins, também conhecida como Tese do Século, com impacto estimado da ordem de R$ 533 bilhões apenas em direitos creditórios.
“Os efeitos da decisão ainda perduram na arrecadação de ambos os tributos, uma vez que há um estoque de créditos tributários em poder dos contribuintes”, completou. Essa decisão, continuou o órgão, impactou a arrecadação ao menos nos últimos seis anos – entre 2019 e 2024. “O limiar entre 2018/2019 evidencia a quebra estrutural na série dos débitos brutos das compensações devido às decisões a respeito da tese do século, tendo crescimento de mais de quatro vezes o valor de 2018.”
O Tesouro vislumbra a possibilidade de redução das compensações e potencial melhora na arrecadação líquida de tributos já a partir de 2027, da ordem de 0,3% do PIB por ano.
As perdas estimadas de fluxo atingiram o valor mais alto de 0,37% do PIB em 2024 (0,31% para a Cofins e 0,06% para o PIS/Pasep). Os efeitos no estoque atingiram o maior valor de 0,92% do PIB em 2021. No agregado, o maior impacto estimado foi de 1,15% do PIB em 2021, sendo a média de 0,86% do PIB para o período 2019-2024. Em 2024, foi observada uma redução sensível na utilização do estoque de créditos pelos contribuintes, possivelmente devido à limitação da compensação de créditos decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado.
A pasta defendeu que medidas que reduzam gastos tributários – a exemplo da lei complementar que trata da redução de benefícios fiscais, sancionada em dezembro de 2025 – são “fundamentais para recuperar a arrecadação, além de minorar distorções criadas entre os diversos setores econômicos por conta de regimes favorecidos de tributação”.
“Resta evidente que o montante potencial de receita ora apresentado poderia ter auxiliado na obtenção de melhores resultados primários ao longo do período analisado, ressaltando a necessidade de avaliação contínua das políticas de desoneração instituídas”, concluiu o Tesouro.
